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投资指南


房产市场博弈:地方政府“土地财政”依赖症

发布时间:2011-5-31


目前楼市调控已步入关键期。一方面,调控政策不断收紧“加码”的预期愈来愈强;另一方面,市场呈“胶着”状,房价尚未出现实质性下降。笔者认为,楼市调控已进入对地方政府的考验期,作为调控的最终实施者,地方政府的执行力关乎调控成败。而要使各地政府能认真贯彻中央的调控要求,则需要根治“土地财政”依赖症。

房地产市场上,行政力量与市场主体,甚至行政力量之间的博弈一直延续。此前几轮调控,效果不尽如人意,很重要的原因在于对地方政府压力不够,很多地方对中央的楼市调控政策虚与委蛇,出台的具体举措多是隔靴搔痒。

中央出台的调控政策在地方层面遭到“软性抵抗”并非偶然。因为地方政府对“土地财政”的留恋和对G D P的追求依然存在,必然会想尽办法“呵护”本地楼市,这在各地出台的楼市调控地方版细则和房价控制目标等政策中得到具体体现。地方政府患上“土地财政”依赖症,是因为土地出让金全额纳入地方基金预算管理,是不折不扣的“钱袋子”。2010年,全国土地出让金总额高达2.7万亿元,比上年猛增七成,其中北京、上海等城市的土地出让金都在千亿元以上。

地方政府对“土地财政”的依赖还有着深层次的体制性原因。一方面,因为土地制度方面的设计缺陷,使得地方政府实际上集土地供给者、监管者、经营者于一身,直接导致了地方政府的“卖地”冲动,这是生成土地财政的主要内因;另一方面,财税体制不合理,地方政府的财权与事权不匹配,也是诱发“土地财政”的重要根源。有统计显示:实行分税制后的十年,地方的财政收入占国家财政总收入平均为48%,但财政支出占国家财政总支出平均为70%。地方财政收入占全国财政总收入比重不断减少的同时,支出比重却不断加大,这让地方政府对“土地财政”欲罢不能。

需要指出的是,“土地财政”是不可持续的,过度“以地生财”害处多多。一个城市的建设用地总量是有限的,一旦卖完,后续的财政开支就得不到保证。尤其是在调控持续高压态势下,过热的土地市场降温已成必然,这也使得土地收入很难成为稳定的财源。有媒体报道称,今年前四个月,北京、上海、深圳等城市土地出让金收入同比减少超过三成,北京更是大幅减少55%。

笔者认为,让房价“稳中有降”已是大势所趋,地方政府应利用近期楼市成交降温、土地收入下降这一时机,摆脱对“土地财政”的深度依赖。

当然,让地方政府在短期内完全摆脱对“土地财政”的依赖不太现实,但应充分认识到进行一系列相关改革已成必然之举。一方面,可以考虑在财权与事权相适应、财力与事权相匹配的导向下,加快构建地方主体财源“十二五”期间可以考虑通过房产税、资源税等增加地方政府财力;另一方面,应强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付制度,建立地方财力保障制度。此外,应完善预算管理改革,进一步转变政府职能,加强公共管理职能,弱化直接抓经济建设的职能,最终使地方政府的财力与事权相适应、相匹配。这既是行政管理体制改革的迫切要求,也是转方式、调结构、惠民生的一条路径。


 

 
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